1946年5月4日，中共中央發出了《關于清算減租及土地問題的指示》（即“五四指示”），決定將抗戰以來實行的減租減息政策改變為實現“耕者有其田”的政策。批示強調指出：“解決解放區的土地問題是我黨目前最基本的歷史任務，是目前一切工作的最基本環節。必須以最大的決心和努力，放手發動與領導目前的群眾運動來完成這一歷史任務。”《五四指示》規定了指導運動的１４項原則。

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5月28日，華中分局發出《關于貫徹中央“五四”土地政策新決定的指示》，要求各級黨委必須掌握五四指示的基本精神，消滅解放區內殘存的封建土地占有制，消滅封建剝削，實現耕者有其田。用一切方法使廣大農民能從地主手中獲得土地，使農民從封建的土地關系上解放出來。

濱海地委于5月中旬即派出工作組，在濱南專署專員劉白濤帶領下，到竹庭縣城頭區大黃墩進行土改試點。工作組在大力宣傳黨的土改政策的同時，廣泛深入群眾進行調查訪問，進行思想發動。經過教育，提高了農民的階級覺悟，農會召開聯合斗爭大會，向地主要回了土地。

大黃墩的試點經驗很快在城頭區推廣，并推動了吳山、谷陽、蘆陽、金山等5個區，在33個村搞土改試點。僅1個月時間，全縣從地主手里要回或沒收土地2.24萬畝，鹽田30畝，樹林198畝，得地農戶為6880戶，使農民的斗爭積極性空前高漲。

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路北東海縣委于1946年5月中旬在劉灣召開了全縣干部大會，對土改工作作出部署。6月，工作組即進駐羽東區董馬莊進行土改試點。與此同時，通過舉辦積極分子訓練班等形式，壯大土改的骨干力量，使土改運動開展得既轟轟烈烈又扎扎實實。僅用兩個月時間，全縣除浦西、新民兩個區的部分邊沿村莊外，大部分完成了土改任務，摧毀了地主的封建統治。據河南、羽東等5個區統計，有貧農、中農7256戶分得土地5.08萬畝，耕牛153頭，驢76頭，豬106頭，大車109輛，房屋3430間，糧食1.56萬斤，樹1.97萬棵，現金11.71萬元，實現了耕者有其田，翻身農民歡欣鼓舞。得到土地的農民為了保衛翻身果實，紛紛要求上前線，僅董馬莊一個村就有34個青年踴躍參軍；劉灣子民兵組織了爆炸組、戰斗班、擔架隊、運輸組等，為前線服務。

華中第六地委針對內戰危機日益明顯的情況，提出“一手拿槍，一手拿算盤，力求其平，力求其快”的口號，加快土改工作步伐。路南東海縣和灌云縣按照第六地委的部署，于5月底層層召開干部擴大會議，放手發動群眾，開展了轟轟烈烈的土改運動，使無地和少地的農民分得了土地，農民鬧翻身求解放的熱情空前高漲。如灌云縣南崗區梁蕩鄉召開農民翻身大會，千余農民向20余戶地主算帳，計清算出土地2537畝，耕畜14頭，麥種2.02萬斤，農具5件，從而鞏固了新政權，壯大了人民的力量。

9月1日，中共中央華東局作出《關于徹底實行土地改革的決定》（即“九一指示”），將土改運動由推平土地轉為地主獻田，實行對大地主以斗爭為主，對中、小地主以仲裁為主的政策。竹庭縣原縣長、民主人士朱明遠首先響應號召，自愿獻出土地分給農民，受到濱海專署的嘉獎。路北東海縣參議員王子成、宋佐康、縣政府秘書葛清軒等也獻出了土地。接著，各區開明士紳紛紛向農會獻田。在地主獻田的同時，仲裁會議也在全縣逐步推開。竹庭縣城關區青口鎮對31戶地主采取了仲裁會議形式，政府對地主采取了從寬的政策，一般平均每人留地3畝左右，個別戶還留了好地、近地，這一做法得到了開明地主的擁護。

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土地分配后，分得土地的農戶由政府統一發給新地契，至1946年10月底，基本上完成了土地改革任務。竹庭縣12個區827個村，有782個村完成土改，占95%。有46萬農民共分得土地11.3萬余畝，房子3420間，現金900多萬元，糧食8萬斤，食鹽10.2萬擔。全縣鹽民獲得鹽田千余畝。竹庭縣在土改中還發展新黨員934名，發展群團組織成員8801人，對鞏固解放區政權發揮了重要作用。